Türkiye'de Büyükşehir Yönetimi

Kalkınmanın temel gereklerinden biri olarak kabul edilen kentleşme süreci, batıda sanayileşme ile birlikte başlamıştır. Yeni üretim sürecinde gerekli olan plân, organizasyon, koordinasyon gibi kavramların yerleşmesi, sosyoekonomik gelişmeyi de hızlandırmıştır. Buna karşın gelişmekte olan ülkelerdeki plânsız ve hızlı kentleşme, çözümü gittikçe ağırlaşan sosyal, ekonomik ve kültürel sorunları ortaya çıkarmıştır.

Ülkemizde büyükşehir belediyesi uygulaması farklı dönemlerde değişik aşamalardan geçerek bugünkü yapısına kavuşmuştur. Günümüzde uygulanan büyükşehir belediyesi modeli ana hatlarıyla 1982 Anayasası’nın “büyük yerleşim alanları için özel yönetim biçimleri getirilebilir” hükmü uyarınca çıkarılan 1984 tarih ve 3030 Sayılı Kanuna dayanmaktadır. Bundan önce ülkemizde 1580 Sayılı Belediye Kanunu yerleşim alanlarının farklı özelliklerini gözetmeksizin aynı örgütlenme, görev ve yetkileri vermiş olması ülkemizde tekdüze bir belediyecilik yapısı kurmuştur. 3030 Sayılı Yasa sadece üst kademe belediye kurumları için standart belediyecilik yapısı dışına çıkan bir yapı öngörmüştür.

Gerçekte 1868 tarihinde yürürlüğe konan İstanbul Belediye İdaresi Nizamnamesi bugünküne benzer şekilde iki kademeli bir yapıyı öngörmüştü. 1877 ve 1912 yıllarında yapılan düzenlemeler 1930 tarih ve 1580 Sayılı Belediye Kanununun çıkışına kadar uygulanmıştır.

1924 tarihli Köy Kanununun gerekçesinde “Büyükşehir”den söz edilmiş ancak 1580 Sayılı Kanunda bu tanımlamadan vazgeçilmiştir.

195 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile İstanbul, Ankara ve İzmir’de büyükşehir belediyeleri kurulmuş ve 25 Mart 1984 mahalli seçimlerine bu şekilde gidilmiştir. 3030 Sayılı Yasa ile büyükşehir belediyeleri hakkında ilk yasal düzenleme yapılmıştır. Bu yasa çıkana kadar, kalkınma plânlarındaki büyükşehirle ilgili hedefler uygulamaya geçirilememiştir. Daha sonra yıllara sari olarak sırasıyla Adana, Bursa, Gaziantep, Konya, Kayseri, Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, İzmit, Mersin ve Samsun son olarak da 1999 depremleri sonrasında Sakarya büyükşehir belediyeleri kurulmuştur.

Geçen zaman ve edinilen tecrübelerle büyükşehirlerin yönetiminde karşılaşılan çeşitli sorunları ortadan kaldırmak ve büyükşehirlerin daha yaşanabilir kentler haline getirilmesi amaçlarıyla yapısı ve işleyişi konularında çeşitli yasal düzenlemeler yapılmıştır. Büyükşehirlerle ilgili önemli değişiklikler 2004 tarih ve 5216 Sayılı Kanun ile yapılmıştır. Kanunla getirilen en önemli yenilik ise büyükşehir belediyelerinin sınırlarının belirlenmesi konusunda olmuştur. İstanbul ve İzmit Büyükşehir Belediyelerinin sınırı il mülkî sınırı, diğer büyükşehir belediyelerinde ise, mevcut valilik binası merkez kabul edilmek ve il mülkî sınırları içinde kalmak şartıyla, nüfusu bir milyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı yirmi kilometre, nüfusu bir milyondan iki milyona kadar olan büyükşehirlerde yarıçapı otuz kilometre, nüfusu iki milyondan fazla olan büyükşehirlerde yarıçapı elli kilometre olan dairenin sınırı büyükşehir belediyesinin sınırı olarak kabul edilmiştir.

2008 yılında çıkarılan 5747 Sayılı Kanun ile, daha önceden eleştirdiğimiz, büyükşehir alt kademe belediyeleri ilçe belediyelerine dönüştürülerek, belediyeler ile mülkî idare arasında paralellik sağlanmıştır. Böylece 300 ile 700 bin arasında değişen merkez ilçelerin “İlçe Müdürlükleri” (örneğin Mersin Merkez İlçe Nüfus Müdürlüğü) ve buralardan hizmet alan vatandaşlarımız rahatlamışlardır.

Bugünkü büyükşehir modeli sisteminde en çok yakınılan ve eleştirilen özelliklerin başında büyükşehir belediyesinin asıl belediye, ilçe belediyelerinin de ikincil önemde belediye sayılmasıdır.

3030 Sayılı Yasa ile belediyeler bakımından eşitler arası ilişkiler düzeninden, iki düzeyli yapıya geçilirken dengeli bir görev ve yetki paylaşımı oluşturulmamıştır. Yasal düzenlemelerde görevlerin yürütülmesinde malî denge de kurulamamıştır. Sistem büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde yer alan ilçelerin alan ve nüfus olarak büyüklüklerini dikkate almamıştır. Bu durum hizmetlerin görülmesinde etkinliği zayıflatmakta ve verimi düşürmektedir.

Merkeziyetçi geleneğin güçlü olduğu ve yerelleşmeye ilginin arttığı bir dönemde büyükşehir belediyesi modeli ile yerelleşme sağlanamamıştır. Tam tersine, hem merkeziyetçiliğin uygulama alanı genişlemiş, hem de yerel düzeyde bir merkezileşme eğilimi başlamıştır. Bu durum öyle bir hal almıştır ki, büyükşehirlerden birinin belediye başkanı bir seminerde “ilçe belediye başkanlarını büyükşehir belediye başkanları atasınlar” gibi antidemokratik bir teklifte dahi bulunabilmektedir. Merkeziyetçiliğin uygulama alanında genişleme, vesayet denetimine tâbi belediye kurum ve örgütlerinin çoğalmasıyla sağlanmıştır.

Büyükşehir belediyelerinin Genel Bütçe gelirlerinden o kentte toplanan vergi gelirlerinden bir pay ayrılması ilkesi, sonraki yıllarda diğer kent belediyelerinin büyükşehir belediyesi haline gelmek için girdikleri yarışı siyasal alana taşımıştır. Oysa bu gelirin paylaşımında da düzeltilmesi gereken bazı aksaklıkların olduğu aşikârdır. Şöyle ki; Büyükşehir belediye gelirlerini düzenleyen 23. madde, genel bütçe vergi tahsilâtı üzerinden büyükşehir belediyesine %5’lik pay öngörmekte ve Bakanlar Kuruluna da bu payı iki katına kadar arttırma imkânı vermektedir. Ancak, genel bütçe gelirleri tahsilâtından büyükşehir belediyesine ayrılan pay, ilgili büyükşehir belediyesinin sınırları içinde yapılan genel bütçe tahsilâtı toplamından gerçekleştirilmektedir. Özellikle genel merkezleri ile fabrikaları farklı yerlerde olan şirketler, üretimlerini bir büyükşehir sınırları içerisinde gerçekleştirip, negatif dışsallıklarını üretim yaptığı bölgeye bıraktıktan sonra, vergilerini şirketin genel merkezinin bulunduğu başka büyükşehir belediye sınırları içinde ödemektedirler. Dolayısıyla, tahsilât farklı yerde üretim farklı yerde yapıldığından söz konusu geliri aslında hak etmeyen büyükşehir belediyesinin genel bütçe vergi gelirlerinden pay alması söz konusu olmaktadır. Bu adaletsizliğin giderilmesi için üretim yerini de hesaba katan bir düzenlemenin daha faydalı olacağı düşünülmektedir.

Ankara, İstanbul ve İzmir’den sonra farklı yıllarda büyükşehir özellikleri taşımadığı, hatta Yasanın belirlediği kriterlere sahip olmadığı halde yeni büyükşehir belediyeleri kurulmuştur. Bu kentsel alanlarda, mevcut il merkezi yapay sınırlarla birden fazla ilçeye bölünerek yasal kritere uygunluk sağlanmış, sonra büyükşehir belediyesi kurulmuştur.

Daha etkili ve verimli bir sistemin oluşturulmasında kriter olarak kent merkezinin belli bir nüfus büyüklüğüne (750.000) erişmiş olma ilkesinin kabulü uygun olmuştur. Ayrıca kentsel hizmetlerin geniş bir alana yayılması ve sosyoekonomik gelişmişlik düzeyi kullanılması da uygun olacaktır. Öte yandan, büyükşehirlerin diğer kent yönetimlerinden farklı bir modele kavuşturulmalarının yanı sıra anakentlerin de gelişmişlik seviyelerine ve işlevlerine (turizm, sanayi, ticaret, yönetim vb.) göre kendi aralarında farklılaştırılmaları gerekir.

Yasayla, büyükşehir belediyelerinin hizmetlerin yürütülmesi konusunda anakent çapında plânlama ve koordinasyon yetkisine sahip olması istenmektedir. Buna göre büyükşehir belediyeleri, ilçe belediyelerini kapsamak üzere yönlendirici karar alabilecektir. Hizmetlerin anakent çapında tespit edilen plân ve politikalara uygunluğunu sağlamak için anakent kapsamındaki bütün belediyelerin meclislerince alınan kararlar büyükşehir belediye başkanına gönderilecek, başkan bunlardan uygun görmediklerinin yeniden görüşülmesini isteyebilecektir.

Sistemle ilgili gözlenen sorunlardan biri de öngörülen bazı yasal birimlerin (AYKOME ve UKOME) görevlerini tam olarak yerine getirememeleridir. Yine sistemin başarısını doğrudan etkileyen bir diğer nokta da büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasındaki görev ve kaynak paylaşımıdır.

Bu değerlendirmeler ışığında, büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasındaki ilişkiler düzenini, görev, yetki ve malî kaynak bakımından ilçe belediyelerinin böylesine önemli güç ve temel özerklikten yoksun bulunmasını önemsemeyen., kamu hizmetlerinin yürütülmesinde etkinlik, verim ve katılma değerlerini yeterince gözetmeyen ve kısmen de boşlukta bırakan ve bu nedenle de yeniden gözden geçirilmeye muhtaç bir sistem olarak değerlendirebiliriz. Bu sorunlara çözüm bulunabilmesi için her şeyden önce, yerel yönetim sisteminde yapılacak düzenleme ve iyileştirmenin hiçbir zaman kamu yönetim sisteminin (personel alma, istihdam, hizmet öncesi ve hizmet içi eğitim, plânlama, örgütlendirme gibi) temel sorunlarından soyutlanamayacağı gerçeğini kabul etmek ve bu yaklaşımın arkasına siyasal irade ve kararlılığı koymaktan geçer.

KAYNAKÇA:

- Ali TÜRKMEN; Türkiye’de Büyükşehir Yönetimi ve Gelişimi.

- Eyüp G. İSPİR; Kentleşme, Metropolitan Alan ve Yönetimi.

- Ferruh TUZCUOĞLU; Metropoliten Yönetimi.

- Ruşen KELEŞ; Kentleşme Politikası.

- Zerrin T. KARAMAN; Yerel Yönetimler.